Peticije i predlozi

Konferencija "Peticije i predlozi - pravo i praksa"



Ovim projektom nastojali smo da doprinesemo stvaranju konstruktivnog dijaloga između predstavnika organa javne vlasti i građana i građanki o modelima ostvarivanja ustavnog prava na podnošenje peticija i predloga sa ciljem da se, pre svega otklone neke od nedoumica koje u vezi sa tim postoje (da li organi javne vlasti imaju posebna tela i procedure koji uređuju odgovaranje na peticije i druge predloge; kakva su iskustva organa javne vlasti sa postupanjem po peticijama i drugim predlozima; koje su glavne prepreke za davanje odgovora na peticije i predloge) i da temeljnim ispitivanjem činjeničnog stanja utvrdimo što preciznije preporuke za dalje postupanje.

Na završnoj konferenciji kao uvodničari govorili su Katarina Golubović (YUCOM), Dejan Milenković (Fakultet političkih nauka), Saša Dujović (Predsednik Odbora za predstavke i predloge Narodne Skupštine RS), Milan Đukić (predsednik Odbora za predstavke i predloge AP Vojvodine), Dobrila Zdravković (Zaštitnica građana grada -Niša), Vesna Pešić (narodna poslanica), Ivan Grujić (NVO Narodni parlament) i Hana Ćopić (Fondacija Hajnrih Bel).

Konferenciji su prisustvovali predstavnici sledećih nevladinih organizacija: Prijatelji dece Zemuna, Asocijacija slobodnih i nezavisnih sindikata, Beogradski centar za bezbednosnu politiku, Regionalni centar za manjine, Samostalni sindikat poštanskih radnika, Centar za razvoj Srbije, Prijatelji dece opštine Voždovac, Fond za humanitarno pravo, Policy Center, Hartefakt Fond, Praxis, Savez samostalnih sindikata Srbije, Tribuna, Beogradska otvorena škola, Građanske inicijative, Beogradski centar za ljudska prava, Narodni parlament i Demokratsko udruženje Roma.
Konferenciji su takođe prisustvovali predstavnici MUP-a RS (Biro za pritužbe i predstavke), Kancelarija zaštitnika građana - Niš, predstavnik Skupštine AP Vojvodina, predstavnica Narodne Banke Srbije, predstavnik službe Poverenika za informacije od javnog značaja, predstavnica Evropske delegacije u Srbiji i predstavnik kancelarije Ombudsmana Beograd.

Katarina Golubović
Komitet pravnika za ljudska prava

Moderatorka ove konferencije, na početku je ukratko opisala projekat i projektne aktivnosti preduzete tokom 2010. godine. Sam projekat je počeo brojnim radionicama na kojim su učestvovali mnogi predstavnici NVO-a i predstavnici sindikata koji su predstavili prepreke sa kojima se suočavaju građani i građanke u ostvarivanju prava na peticije.


Katarina Golubović je rekla da su prepreke brojne, a jedna od njih jeste i nejasnoća oko neophodnog sadržaja peticije, podataka koje nevladine organizacije mogu prikupljati a da se to ne kosi sa zaštitom podataka o ličnosti,zatim kome se peticija podnosi i šta državni organi mogu uraditi po pitanju peticija i predstavki. Takođe je istakla da su u cilju projekta obavljeni razgovori sa organima javne vlasti i sagledani njihovi problemi postupanja po peticijama i predlozima. YUCOM i hbs su pronašli primere dobre i loše prakse u regionu i zemljama Evropske unije i ponudili ih u vidu ove publikacije, kako organima javne vlasti tako i građanima i građankama Srbije.

Dejan Milenković
Fakultet Političkih Nauka

Profesor Milenković je dao pregled zakonodavno-pravnog okvira za peticije i predloge. On je naveo da je pravo na peticije i predloge pravo garantovano Ustavom RS, međutim pri njegovoj realizaciji nailazi se na mnoštvo problema. Razlog za to leži u činjenici da ono nije dovoljno afirmisano jer ne postoji jedan opšti zakonski okvir tj. krovni zakon koji bi regulisao postupanje po peticijama i predlozima. Takođe postoji pojmovna zbrka jer u našem zakonodavstvu pojmovi peticija, predlog i predstavka nisu jasno definisani.



Pravo na peticije je veoma staro, pominje se već u prvom amandmanu Ustava SAD iz 1791. godine kao mogućnost obraćanja parlamentarnom telu od strane građana.
Milenković je napomenuo da peticije, predloge i predstavke treba razlikovati od zahteva za pokretanje određenog postupka, pre svega upravnog postupka. Zahtevom se obezbeđuje ostvarivanje jednog individualnog prava građana kao što je pravo na penziju ili neko drugo pravo. Ovde se radi o ljudskom pravu i suština je što se kroz peticiju i predloge afirmiše učešće građana u društvenim procesima.
U pregledu našeg pravnog sistema nalazimo mnogo zakona i podzakonskih akata koji govore o peticijama na jednom mestu, na drugom o predlozima, a na trećem mestu o predstavkama.
Jasna procedura postupanja po peticijama i predlozima nije jasno definisana u našem zakonodavstvu i nedostaje jedan opšti zakon koji bi regulisao ovo pitanje.
Profesor Milenković je istakao da je kada ne postoji procedura, velika je verovatnoća da državni organ ili organ lokalne samouprave ne postupi po peticiji odnosno na nju nikada ne odgovori i u tom kontekstu, ukoliko želimo da regulišemo pravo na peticije i predloge, trebalo bi utvrditi odgovarajući postupak i napraviti jedan “relaksirani” mehanizam bez velikog broja podataka koji bi peticija ili predlog sadržali.
Još jedna razlika koju treba imati na umu jeste razlika između peticije i predloga sa jedne i narodne ili zakonodavne inicijative sa druge strane zato što je narodna inicijativa jedan oblik neposrednog učešća građana i građanki u društvenim procesima u kontekstu gde građanstvo predstavlja predlagača zakona, rekao je Milenković. Ustav RS dopušta tu mogućnost ukoliko se prikupi preko 30,000 potpisa u roku od 7 dana što zahteva jednu ogromnu aktivnost građanskih udruženja i nevladinog sektora u cilju prikupljanja neophodnog broja potpisa. Takođe je rekao da do sada predlagane narodne inicijative nisu imale velikog uspeha, između ostalog, zbog toga što nikada nisu stavljene na dnevni red Narodne skupštine, kao što je bio slučaj sa Zakonom o tajnosti podataka i Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama za koje je prikupljeno preko 76,000 potpisa.
Peticija nije i ne sme se shvatiti kao takav oblik participativne demokratije gde građani i građanke daju veliki broj podataka o sebi kao npr. matični broj, broj lične karte, adresu i potpis, jer je to pitanje povezano sa pitanjem zaštite podataka o ličnosti. Građanima i građankama treba omogućiti da se svojim imenom i prezimenom, i eventualno adresom, kao pojedinac ili kao grupa građana, putem peticije ili predloga oobrati nadležnom organu i na taj način pokuša da ostvari neki interes koji građanstva. U tom kontekstu ovaj projekat YUCOM-a i Hajnrih Bel Fondacije ulazi u opus dobre prakse i načina i mogućnosti učešća i aktiviranja građana i građanki u različitim sferama društvenog života.
Ovom publikacijom se dalje širi svest o pravu na peticije i predloge kao i uloga građanstva kao četvrte vlasti, sa jedne strane, i sa druge strane se pokazuje da bez obzira na nedostatak opšteg pravnog okvira postoje određene mogućnosti i načini da građani uspeju da kroz kritiku javnih organa promene stanje na lokalnom ili centralnom nivou.
Daljim širenjem svesti o pravu na peticije i predloge podstičemo građane i građanke da sami pokreću delotvorne i adekvatne inicijative.Takođe je neophodno pronaći donatore koji bi pomogli nevladinim organizacijama u donošenju jednog krovnog zakona o peticijama i predlozima jer svako ljudsko pravo ima način svog ostvarivanja. Nažalost, pravo na peticije i predloge nema taj oblik jer samo par odredaba zakona govori o peticiji, predlozima i pritužbama, rekao je Milenković.

Saša Dujović
Predsednik Odbora za predstavke i predloge Narodne skupštine RS

Saša Dujović je na početku izlaganja preneo pozdrave svih članova Odbora kao i predsednice Narodne skupštine. Odbor nije postojao i nije imao svoj saziv do maja meseca ove godine. Na samom početku rada Odbor je naišao na sijaset problema, pre svega na nerazumevanje građana o mogućnostim Odbora, sve dok nije započet poseban proces informisanja građana o radu Odbora. Ovaj odbor je jedini od 31 odbora koji je u svakodnevnom kontaktu sa građanima i građankama. Rad odbora se sastoji u održavanju redovnih sednica na kojima se raspravlja o svim pristiglim krupnijim stvarima, a tu spadaju peticije, predlozi, primedbe na rad pravosudnih organa i organa državne uprave i lokalne samouprave.



Mogućnost odbora je da predstavke, pritužbe, peticije pregleda, analizira probleme i prosledi ih organima na koje se one odnose i gde su one rešive. Odbor nailazi na probleme u radu izvršne vlasti koja ne prihvata činjenicu da građanstvo ima problema i tako dolazi do situacije da se zahtevi odbora ignorišu. Otpočela je saradnja sa svim nezavisnim regulatornim telima RS. Veći deo njih je prihvatio saradnju dok ju je jedan manji deo odbio. Sa nevladinim sektorom su napravljeni određeni koraci u pravcu širenja svesti građana o tome kako se piše peticija, predlog, koja je forma peticije i najdelotvorniji načini za ostvarivanje tih prava.
Dujović je napomenuo da je odbor imao izmeštenu sednicu u Nišu, i plan je da izmeštanje sednica postane praksa. Od maja meseca do danas primljeno je i obrađeno hiljadu predstavki, peticija i predloga; novina je da se svaki predmet prati do kraja, što zahteva veliku pažnju. Odbor svakodnevno obaveštava građane i građanke o kretanju i stanju njihovih predmeta. U cilju upoznavanja sa primerima dobre prakse, Odbor će organizovatu posete zemljama EU. Na kraju izlaganja, Dujović je istakao da ključ uspeha leži u izvršnoj vlasti, te je zadatak Odbora da insistira na tome da sve žalbe i predmeti budu razrešeni.

Vesna Pešić
Narodna poslanica

Narodna poslanica Vesna Pešić ocenila je da su mehanizmi neposredne demokratije u Srbiji na veoma niskom nivou. Ona je kazala da su građanske peticije osamdesetih godina prošlog veka u Srbiji mnogo više nego danas potresale državne strukture, iako je tada na vlasti bio nedemokratski režim. Zbog peticija nisu hapšeni ljudi, ali su se podaci o njiima obrađivali i unosili u dosijee, što je poslanica iznela iz ličnog iskustva.
Danas u Srbiji vlada potpuna tupost u odnosu na ono što građani imaju da kažu kroz političke peticije, iako postoji više kanala kroz koje se takvi zahtevi mogu čuti, od onih formiranih na lokalnim nivoima vlasti do institucije ombudsmana, ili, pak, preko političkih stranaka, rekla je Vesna Pešić. Narodna poslanica je takođe kazala da je protiv toga da se pravo na peticije i predloge reguliše zakonom i istakla da ako je ono već ustavno pravo, onda bi trebalo tako i da se primenjuje– direktno.
Profesor Milenković se nadovezao na izlaganje Vesne Pešić i rekao da je zakonsko regulisnje prava na peticije neophodno zbog poznavanja rokova u okviru kojih je nadležni organ obavezan da postupi po predmetu te zarad regulisanja kažnjavanja u slučaju kada nadležni organi za postupanje po peticijama i predlozima ne reaguju.

Apsurdno je da je trenutno od 250 poslanika – njih 60 iz samog centra Beograda, dok neke oblasti Srbije nemaju svog predstavnika u parlamentu – napomenula je ona, i dodala da Poslovnik o radu Skupštine Srbije dodatno uskraćuje prava poslanika i poslanica jer ih onemogućava čak i da postavljaju poslanička pitanja i učestvuju u raspravi bez prethodnog odborenja šefa poslaničke grupe.

Vesna Pešić je naglasila da na dnevni red Skupštine Srbije nikada nije stavljen ni jedan od zakonskih predloga nevladinih organizacija.
Određeni poslanici/ice otvorili su kancelarije u nekim gradovima uz pomoć američkog Nacionalnog demokratskog instituta koje posećuju jednom do dva puta mesečno. Građanstvo direktno komunicira sa poslanicima i poslanicama u kancelarijama, međutim problem je što se njihov rad ne vidi ukoliko opštinska vlast u gradu nije iz iste stranke kao i poslanici/ce.

Milan Đukić
Član odbora za predstavke i predloge Skupštine AP Vojvodine

Milan Đukić prezentovao je rad je Odbora za predstavke i predloge Skupštine AP Vojvodine. Odbor je do sada održao 11 sesija ali je radio i na terenu i, kako kaže Đukić, ima odličnu saradnju sa Kancelarijom pokrajinskog ombudsmana, s čijim je predstavnicima pre pola godine obišao zatvore po Vojvodini.



On je kritikovao 14 opština u Vojvodini, koje još nemaju Odbor za predstavke i predloge. Naveo je da je Odbor Skupštine Vojvodine za predstavke i predloge u ovoj godini dobio ukupno 40 predstavki i rekao da se najviše njih se odnosi na probleme sa neisplaćenim zaradama, povezivanjem radnog staža, penzijama u bivšim jugoslovenskim republikama.
Đukić je naveo da je prednost Odbora to što je jedan od matičnih odbora pokrajinske Kancelarije ombudsmana i zajedno sa njima raspravlja o njihovom izveštaju i razmatra sve slučajeve koji su prosleđeni ombudsmanu, ne mešajući se u njihovu samostalnost. Odbor već godinama sabira izveštaje svih odbora za predstavke i predloge na teritoriji lokalnih samouprava u AP Vojvodini i traži od njih izveštaje i šalje dopise, javno opominje odbore koji ih nisu dostavili a zatim oni svoje izveštaje na sednicama odbora javno brane, navodi Djukić. Dobar deo aktivnosti obavlja se na terenu. On je izjavio da su članovi odbora ustanovili da u zatvorima i u neuropsihijatrijskim ustanovama u Vojvodini postoje problemi sa kršenjem ljudskih prava zatvorenika/ica i pacijenata i pacijentkinja. Tako su zatvori u Vojvodini “prenaseljeni” a neuropsihijatrijske ustanove često smeštene u potpuno neodgovarajuće i stare objekte.

Dobrila Zdravković
Zaštitnica građana Niš

Dobrila Zdravković je na početku izlaganja podsetila prisutne na ovlašćenja zaštitnika građana u lokalnoj zajednici, a to su: zaštita prava građana, udruženja, pravnih lica i nevladinih organizacija od nepropisnog i nezakonitog postupanja organa uprave javnih preduzeća i ustanova koje osniva grad ili opština te zaštita i unapređenje ljudskih i manjinskih sloboda i prava ali i jedno od možda najznačajnijih ovlašćenja jeste predlaganje donošenja izmena i dopuna odluka koje se donose na skupštinama opština i gradova.



Zaštitnik građana postupa po predstavkama i samoinicijativno kada na bazi neposrednog saznanja i drugih informacija utvrdi nezakonito postupanje uprave preduzeća i utvrdi da je potrebno da inicira i predloži izmenu, dopunu ili donošenje odluke koja je u interesu građana/ki i štiti njihove interese na lokalnom nivou.
Zaštitnica građana je istakla da je usmenih obraćanja u 2010. godini u Nišu bilo 1830. U 30% slučajeva institucija zaštitnika građana je bila nadležna što ukazuje na nedovoljnu informisanost građana o tome koja su ovlašćenja zaštitnika i kakvim se predstavkama mogu obratiti zaštitniku građana,navela je zaštitnica.
Ona je takođe predstavila odnos javne vlasti u odnosu na predloge zaštitnika građana: U protekloj godini je u Nišu je bilo 136 pisanih predstavki koje su pojedinačno ili grupno podnosili građani/ke Niša. Osnovane predstavke čine polovinu ukupnog broja podnetih predstavki. U 30% osnovanih predstavki gde zaštitnik da preporuku upravnom odboru, javnom preduzeću ili ustanovi kako da postupa, u kom roku i na koji način da otkloni prepreku, ta predstavka bude uvažena i propust otklonjen. Tu je uglavnom reč o propustima čijim se otklanjanjem zadire u interes fizičkih i pravnih lica koja nemaju značajniji politički ili ekonomski uticaj u gradskoj strukturi ,a u 70% osnovanih predstavki gde je data preporuka i mere za otklanjanje prepreka, uprava javnog preduzeća ili ustanova ne postupa u skladu sa preporukama jer bi otklanjanjem propusta bio ugrožen neki od interesa pojedinaca bliskih nekoj političkoj opciji ili je pak reč o nekom uticajnom privatnom preduzetniku na nivou grada.
Zaštitnica je dodala i da je odnos gradske vlasti prema inicijativama i preporukama za otklanjanje propusta takav da u većini slučajeva uprava ne postupa po preporukama, jedino ovlašćenje koje zaštitnik građana ima jeste da o tom propustu obavesti skupštinu, gradsko veće i da to iznese u javnost. U ovih godinu dana zaštitnica građana Niša iskoristila je više puta to ovlašćenje. U odnosu na ta obaveštenja, zaštitnica nema nikakvu informaciju o tome da li se uopšte postupilo prema tom obaveštenju i na koji način.Ona takođe nema informaciju da li je to uopšte razmatrano na gradskom veću, da li je upućeno bilo kakvo upozorenje ili predlog da se po tom predlogu postupi.
Odnos je isti i prema inicijativama zaštitnice za izmenu, usklađivanje i donošenje odluka kojima bi se unapredio položaj nekih kategorija građana ili grupa građana i građanki.
Zaštitnica je takođe rekla da je zaštitnik građana kao evropska institucija još uvek mlada institucija u našem pravu, i da sa ovlašćenjima koja ima postaje prepoznatljiv na republičkom i lokalnom nivou, ali je i dalje institucija koja nailazi na otpor kako na nivou uprava javnih preduzeća i ustanova tako i na nivou lokalne vlasti. Činjenica je da građani/ke još uvek nisu dovoljno obavešteni o ovlašćenjima zaštitinice građana, primećuje se i nedovoljna edukovanost zaposlenih u upravi, javnih preduzeća i ustanova i samih predstavnika lokalne vlasti. Odnos prema preporukama i predlozima ukazuje na i dalje nekvalitetnu upravu koja je okrenuta sebi a ne interesima građana. Poruka koju daje nepostupanje po preporukama i predlozima zaštitnika građana jeste da će se uočeni propusti i dalje dešavati, te da se može sumnjati u objektivnost postupanja preduzeća,takođe postoji sumnja u korumpiranost zaposlenih i nepoverenje u pravni sistem i funkcionisanje lokalne vlasti i organa lokalne samouprave.

Ivan Grujić
NVO Narodni parlament Leskovac

Kao dobar primer institucionalnog uređenja Ivan Grujić navodi Zakon o slobodnom pristupu informacijama koji je usvojen 2004. godine. Iako postoji mnogo problema u njegovoj primeni, vidimo kako se stvari razvijaju u dobrom smeru i kako sloboda pristupa informacijama sve više uzima maha on veruje da će tako biti i sa narodnom inicijativom. Valjan zakon u toj oblasti još ne postoji. Na snazi je zakon iz 1994. koji više otežava nego što omogućava građanske inicijative.
Ivan Grujić je zatim naveo je da su građanske inicijative ili narodna inicijativa pravo građana/ki da direktno predlažu donošenje nekih odluka u republičkoj, pokrajinskoj i lokalnoj skupštini. Nevladine organizacije imaju loše iskustvo sa dva predloga zakona koje su pokrenule pre tri godine. Sakupljeno je preko 72,000 potpisa za izmene i dopune Zakona o slobodnom pristupu informacijama i Zakona o klasifikaciji tajnih informacija i ti zakoni se do dan- danas nalaze u skupštinskoj proceduri. Jasno je da su svi rokovi koje predviđa Poslovnik i Zakon probijeni i da se ovi predlozi ignorišu.



NVO Narodni parlament uradila je model Zakona o građanskoj inicijativi, on je prošao javnu raspravu i saznalo se da je Ministarstvo državne i lokalne samouprave napravilo sličan model zakona koji se zove Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi,sada je na redu faza pritiska na ministarstvo da sprovede raspravu o tom zakonu. Kako je od najave ministra Markovića o javnoj raspravi povodom ovog zakona prošlo dva meseca,pokrenuta je peticija koju je potpisalo 80 udruženja; ona je prosleđena Ministarstvu, ali odgovora još nema. Postoji velika opasnost da taj zakon bude usvojen bez javne rasprave a on u nekim elementima sadrži bitne nedostatke koji će dovesti do toga da bude usvojen nov Zakon o narodnoj inicijativi a da se građanske inicijative i dalje ne poštuju u praksi. Jedan od glavnih nedostataka je nepostojanje sudske zaštite u slučaju kada predsednik skupštine, lokalne ili republičke, ignoriše narodne inicijative. Drugi nedostatak sastoji se u tome što zakon ne predviđa koji je to maksimalan broj potpisa za narodne inicijative na lokalnom nivou koje lokalna samouprava može da propiše. Takođe postoji problem roka za prikupljanje potpisa koji iznosi 7 dana, a i kad se svi ti problemi prevaziđu onda zahteve ignoriše predsednik skupštine.Takođe ne postoji mogućnost prikupljanja elektronskih potpisa.

Hana Ćopić
Fondacija Hajnrih Bel

Hana Ćopić je predstavila primere dobre prakse na nadnacionalnom nivou, na nivou Evropske unije i primere pojedinačnih slučajeva nacionalnog i pokrajinskog zakonodavstva. Na početku je istakla da je budući da se demokratija definiše kao proces u kome građani i građanke sami biraju politike, neposredna demokratija njena najbolja demokratska paradigma. I demokratski sistem proizvodi najbolje rezultate ukoliko postoji sprega između reprezentativne i neposredne demokratije.




I Evropska unija, koja se smatra oličenjem moderne demokratije, takođe je dobijala kritike na račun nedostatka demokratičnosti. Usled toga, u Lisabonskom sporazumu ponuđen je novi demokratski instrument – Evropska građanska inicijativa, koja omogućava da milion građana i građanki EU direktno pozovu Evropsku komisiju na razmatranje inicijative koja je u njihovom interesu i istovremeno u nadležnosti EU, istakla je Hana Ćopić.
Takođe je navela da priređeni tekstovi u publikaciji u poglavlju EU i komparativno pravo predstavljaju razradu instrumenata neposredne demokratije na različitim nivoima vlasti – EU (na nivou naddržavne organizacije), Novi Zeland (na nacionalnom nivou), Kalifornija (na nivou federalnih jedinica), Bremen i Hamburg (na pokrajinskom i gradskom nivou). Istovremeno, oni predstavljaju primere dobre i loše prakse koji naglašavaju važnost direktnog i aktivnog učešća u kreiranju (političkog) života i donošenju političkih odluka – od pošumljavanja opštine do inicijative za donošenje ili izmene zakona. Primeri Bremena i Novog Zelanda pokazuju podrobno razrađeno zakonodavstvo i precizno određuju procedure, što bi trebalo da doprinese efikasnom postupanju, dok su slučajevi Hamburga i Kalifornije primeri kako se i posredstvom instrumenata neposredne demokratije ne moraju nužno uvek postići najdemokratskiji rezultati – rezultati kojio donose dobrobit većini – istakla je Hana Ćopić.



















Lawyers Committee for Human Rights (YUCOM)

Kneza Miloša 4, 11000 Belgrade, Serbia
Phone:(+ 381 11) 33-444-25; 33-44-235
office@yucom.org.rs

Copyright © YUCOM 1997 - 2019